思考资本一财社论：以拓展政府采购市场空间规范PPP发展

获取高质量公共服务思考资本，规范发展PPP不可或缺。

18日财政部通报六起地方政府隐性债务问责的典型案例，其中包括一起地方借PPP模式新增隐性债务案例。这也是2017年3月财政部首次通报重庆市黔江区违法违规融资举债事件后，首个涉及PPP的新增隐性债务案例。

根据通报，内蒙古呼伦贝尔市海拉尔区政府与内蒙古撷英绿化管理有限责任公司签订的项目合作协议，将十四届全国冬运会主场馆周边绿化工程和城区道路路灯杆通信基站建设运营2个独立项目，违规捆绑包装为1个不合规PPP项目实施，该PPP项目的政府支出责任形成新增隐性债务3.96亿元。

2023年11月，国家发改委和财政部联合推出PPP新机制，将PPP模式范围缩窄至基于使用者付费特许经营模式。但在这之前，已有大量PPP项目相继完成建设，进入运营期，且一些存量PPP项目的经营条件和经济可行性等发生显著变化，未能真正有效产生经营活动现金流，从而增加地方新增隐性债务风险。

PPP项目是政府与社会资本合作提供公共产品或服务的一种模式，主要运行于政府采购市场，旨在通过财政资源撬动更多社会资源，参与公共产品和服务供给，减轻政府财政压力，提高政府公共服务和产品供给的质量、规模和效率等。

2015年PPP引入政府采购市场以来，极大地提高了政府日常政务活动的效率，并不断完善政府为公众提供服务的规模和质量。但由于一些地方更加强调PPP项目本身带来的财政杠杆效应，对PPP项目的经济可行性和可持续性把关并非都严格，使一些缺乏经济可行性的项目被包装成PPP项目推出。

也因此，PPP项目触发地方新增隐性债务现象思考资本，直接成因是过度使用和扭曲激励。这主要表现为一些地方政府过度强调财政资源的杠杆率，而忽视了项目的经济可行性和可持续性等。

另一直接因素是，之前一些地方存在超前建设、对经济形势预测不准等，导致曾经雄心勃勃的PPP项目，要么被迫停工，要么降低支出承诺，难以正常运转。

当然，PPP项目成为地方新增隐性债务的风险发生地，更为关键的因素是政府采购市场的改革开放问题。由于我国的政府采购市场的市场化改革尚在完善中，尤其是公用事业等领域的市场化改革在完善中，这导致许多PPP项目尚难以完全基于市场化的竞争方式推进，很多PPP项目的非市场交易成本较高，如政府采购市场的有限竞争性采购和有限竞争性谈判，财政部门购买货物、工程和劳务的支付方式相对复杂等，及政府采购市场的绩效评价标准也相对复杂等。

这些因素结合起来，对PPP项目产生一些不利影响，这主要集中在以下几方面：一是非市场交易成本等较高，压缩了PPP项目的收益改进空间；二是政府采购市场的准入门槛，导致供需匹配存在效率性损益，即可能出现有能力无资格、有资格能力不足等匹配失当现象；另外，虽然采用公开招标等机制，但定价模式更多采取成本加成模式，而非完全市场化竞争，影响该市场完全竞争和价格出清等。

因此，要真正规范PPP项目健康发展，杜绝隐性债务，不仅要通过完善PPP新机制，强化其基于使用者付费和特许经营等原则，核定PPP项目的经济可行性和可持续性，更主要是要推进政府采购市场改革与开放，引入市场竞争。

具体而言，首先明确政府公共服务和产品购买者的角色，以最大化为人们提供高性价比的公共产品和服务为己任；其次，基于负面清单管理理念，推进政府采购市场的改革开放，营造完全的公平竞争场景；再次，创造条件尽快加入国际政府采购协定，为中国的政府采购市场引入全球化竞争生态，由于这一市场规模庞大，将有助于中国在贸易战中赢得更多贸易伙伴。

野旷天低树，江清月近人。杜绝PPP项目可能导致的新增隐性债务问题，根本上还是要加快推进政府采购市场改革，为这一市场拓宽生存发展空间，唯有如此才能真正有效优化政府采购市场的供需匹配效率，降低非市场交易成本，提高PPP项目的边际投资收益率，让PPP项目成为优质高效政府公共服务的加速器。

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